Lobbying et groupes de pression : de l’influence « pour », à l’influence « par » la qualité des normes

Contrairement à une mythologie politique désuète, force est de constater que la loi n’est plus le pur produit de la volonté générale exprimée par les seuls détenteurs de la puissance publique. On constate aujourd’hui qu’une grande diversité d’acteurs intervient dans le processus d’élaboration des normes.
Spontanées ou requises par les organes institutionnels, intéressées ou avec une apparente neutralité, officielles ou officieuses, nombreuses sont les sources d’influence auxquelles est soumis le législateur au moment d’édicter une norme. Ces différentes influences sont-elles un gage de qualité des normes juridiques ou, au contraire, ont-elles un effet néfaste sur la production du droit ? Si aucune réponse définitive et univoque ne peut être apportée à cette question initiale, un nouveau constat s’en dégage. Les différents groupes de pression usent du discours sur la qualité des normes non pas tant pour la qualité de la loi elle-même que pour obtenir des normes conformes à leurs intérêts propres.

Illustration d’entête :  licence CC BY 3.0 – auteur : TermCoord

Au sein de la Faculté de droit et science politique, plusieurs enseignants-chercheurs appartenant à divers centres de recherche de droit privé et de droit public (CRDEI, IRDAP, ISCJ) ont initié une recherche sur la qualité des normes. Face à la diversification des sources de droit et à la complexification de ces sources tant dans l’ordre supra-législatif que dans l’ordre infra-législatif, l’objectif de cette recherche pluridisciplinaire est d’identifier dans un premier temps les causes d’une éventuelle perte de qualité de la norme souvent dénoncée afin de pouvoir, dans un second temps, proposer des remèdes. De l’élaboration de la norme à son application, ce groupe de travail a ainsi mis en place un cycle de colloques où se rencontrent universitaires et praticiens.

Auteurs
Jean Sagot-Duvauroux
, maître de conférences à l’université de Bordeaux
Olivier Dubos, professeur à l’université de Bordeaux

Journée de référence
Jeux d’influence organisée par le Groupe pluridisciplinaire de recherche sur la qualité des normes : CRDEI [Centre de recherche et de documentation européennes et internationales, EA4193], IRDAP [Institut de recherche en droit des affaires et du patrimoine, EA4191] et ISCJ [Institut de sciences criminelles et de la justice, EA4633], le 19 novembre 2013.

Lobbyistes, groupes de pression, experts en tous genres, voire même Etats au sein de l’Union européenne, invitent constamment les pouvoirs publics à entrer en pourparlers pour obtenir de leur part des concessions. C’est ce constat qui a incité le groupe pluridisciplinaire de recherche sur la qualité des normes a consacrer le premier colloque de son cycle de conférences aux jeux d’influence dans l’élaboration des normes juridiques.  Dans l’esprit des organisateurs de ce colloque, la question soulevée était la suivante : l’influence exercée par les différents groupes de pression qui interviennent dans le processus d’élaboration du droit est-elle un gage de qualité des normes juridiques ?
Bien évidemment, et il eût été illusoire de l’espérer, les différentes interventions qui ont ponctué cette journée d’étude n’ont pas permis d’apporter une réponse globale et univoque à cette question.

Face aux pratiques lobbyistes, des effets contrastés

Jeux d'influencePour certains, comme M. Grégory Houillon, maître de conférences en droit public à l’université de Poitiers, la connotation négative, en partie véhiculée par les médias, dont pâtissent le lobbying ou les différents groupes de pression ne serait pas justifiée. Selon lui, à condition qu’elles visent à convaincre et non à contraindre les pouvoirs publics, ces pratiques peuvent contribuer à améliorer de manière décisive la qualité des normes juridiques. Le lobbying constituerait notamment une source d’information supplémentaire pour le législateur au moment d’édicter une loi. N’étant aucunement liés par les indications fournies, les pouvoirs publics ne trouveraient qu’avantage à disposer d’une plus ample connaissance des données sociales, économiques ou politiques impliquées par le texte à édicter. Par ailleurs, outre cette vertu pédagogique, la consultation de la société civile garantirait une meilleure adhésion à la norme de ses destinataires. Le droit serait ainsi plus efficace car mieux accepté.

Pour autant, ce point de vue, loin d’être partagé par l’ensemble des intervenants, a été remis en cause à plusieurs reprises. C’est ainsi, notamment, que M. Jean Lapousterle, professeur en droit privé à l’université de Strasbourg, s’est montré beaucoup plus sceptique quant à l’impact des différents groupes de pression sur la qualité des normes. En prenant l’exemple de la législation en matière de droit d’auteur, il s’est en effet efforcé de démontrer que ces pratiques n’étaient pas dénuées d’effets pervers. Elles présenteraient le défaut d’enrayer la dynamique législative en créant une véritable force d’inertie. Mais l’inconvénient le plus grave tiendrait au risque de voir apparaître des inégalités de représentation entre groupes de pression, inégalités susceptibles de se répercuter sur le contenu même des normes adoptées par les pouvoirs publics.

La règlementation des pratiques, une solution insuffisante

Jeux d'influenceAnticipant ces critiques, M. Houillon indiquait que l’apparence négative du lobbying était principalement due aux carences de la législation dans le domaine. Il est vrai qu’hormis l’arsenal pénal qui prévoit les infractions de corruption et de trafic d’influence, le droit français reste muet sur le statut juridique du lobbying. Ceci expliquerait ainsi son caractère désordonné, son opacité et son manque d’efficacité. Une intervention du législateur en la matière pourrait ainsi contribuer à redonner confiance aux citoyens en cette pratique et à lui ôter son aspect négatif et corruptogène.

Pourtant, l’exemple du droit européen dément quelque peu cette vertu intrinsèque qu’aurait le lobbying sur la qualité des normes. En effet, les intervenants de l’après-midi, spécialistes du droit européen, n’ont pas manqué de souligner la transparence et l’institutionnalisation de ces pratiques au niveau de l’Union européenne. Il est vrai que l’influence exercée par les composantes de la société civile ou les Etats n’a rien d’occulte. Les lobbys et les représentations permanentes des Etats sont clairement reconnus et encadrés par le droit européen. Pourtant, malgré ce cadre précis et cette transparence recherchée, il n’est pas certain que leur action soit toujours un gage de qualité des normes européennes. Comme l’a fait remarquer Mme Eva Lein, chercheur au British Institute of International et Comparative Law, les tractations menées par les Etats, aboutissent parfois à des solutions incongrues voire à des inepties sur le plan de la technique juridique. Dans le même sens, M. Edouard de Leiris, conseiller référendaire à la Cour de cassation, remarque que la position particulière de certains Etats membres vient perturber le jeu des négociations et, par voie de conséquence, la qualité de certaines normes. Ainsi, par exemple, dans certains domaines, le Royaume-Uni n’est pas soumis automatiquement aux textes élaborés par l’Union européenne ; il a simplement la faculté d’y adhérer (technique dite de l’opting in). Or, pour inciter ce pays à adhérer aux mesures qu’elle souhaite mettre en place, la Commission est parfois prête à d’importantes concessions, souvent peu compatibles avec l’exigence de qualité des normes.

Le discours sur la qualité des normes, réel objet des jeux d’influence

Jeux d'influenceIl semble ainsi difficile de se faire une opinion tranchée sur l’impact qu’ont les différents jeux d’influence sur la qualité des normes. En effet, bien que radicalement opposés les points de vue exprimés reposent tous sur de solides arguments. Cette journée d’étude aura toutefois permis de mieux comprendre le processus de plus en plus complexe d’élaboration des normes et de mettre en lumière les avantages et inconvénients respectifs des différents types d’influences auxquels les pouvoirs publics sont soumis. Mais, au-delà de ces réponses circonstanciées, le principal apport de ce colloque réside peut-être dans la compréhension de cette divergence de points de vue.

Dans cette perspective, c’est à Mme Patricia Raapi, maître de conférences en droit public à l’université Paris Ouest Nanterre La Défense, que revient le mérite d’avoir fourni une clé d’explication de cette absence de consensus. Selon elle, s’il est impossible de mesurer l’effet qu’ont les différents groupes de pression sur la qualité des normes, c’est avant tout en raison de la difficulté à définir ce que l’on entend exactement par « norme de qualité ». Certes, les critères d’efficacité, de prévisibilité voire de normativité sont fréquemment utilisés. Cependant, la notion de « qualité » demeure éminemment subjective. Il n’y a d’ailleurs là rien de surprenant lorsque l’on sait que dans le langage courant ce terme correspond aux «aspects positifs de quelque chose qui font qu’il correspond au mieux à ce qu’on en attend ». Au fond, aucune conclusion définitive n’est permise. Tout dépend du point de vue adopté et des intérêts poursuivis. C’est pourquoi, afin de tendre vers une plus grande objectivité scientifique, Mme Raapi préconise-t-elle d’étudier le discours sur la qualité des normes plutôt que de chercher à mesurer les incidences des différents jeux d’influence au moment d’élaborer le droit. Ce faisant,  on constate que, sous couvert d’arguments de technique juridique, ce sont des fins éminemment plus politiques qui sont poursuivies par les lobbyistes, les groupes de pression et les Etats.

En définitive, la question n’était peut-être pas celle de l’influence qu’ont les différents groupes de pression sur la qualité des normes mais celle de l’influence qu’ils exercent par l’intermédiaire du discours sur la qualité du droit. Toujours est-il que cette première journée d’étude aura mis en lumière toute l’ampleur de la tâche à laquelle le groupe pluridisciplinaire de recherche sur la qualité des normes s’est attaqué tant son objet d’étude semble difficilement saisissable. Il est d’ailleurs fort à parier que le problème de la définition d’une norme de qualité resurgisse dès le colloque suivant consacré aux « petites sources du droit (circulaires, réponses de l’administration, etc…) », le 6 juin 2014.

 

Pour citer cet article :
Jean Sagot-Duvauroux, Olivier Dubos, « Lobbying et groupes de pression : de l’influence « pour », à l’influence « par » la qualité des normes », angles Droit, 19 novembre 2013. ISSN : 2261-2718. URL : http://anglesdroit.hypotheses.org/1576

 

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Jean Sagot-Duvauroux

Maître de conférences en droit à l'université de Bordeaux

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